فهرست

علل و روند تحولات برنامه ريزي شهري

ويژگي هاي برنامه ريزي جامع

رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري ساختاري راهبردي

جايگاه تصميم سازي و تصميم گيري در برنامه ريزي راهبردي

مفاهيم كليدي در فرآيند تصميم سازي

سطح برنامه ريزي راهبردي و برنامه ريزي اجرايي

بررسي نحوه رويكرد به برنامه ريزي كاربري زمين

نحوه رويكرد به برنامه ريزي كاربري زمين

برنامه ريزي كاربري زمين در الگوي طرح هاي جامع

برنامه ريزي كاربري زمين در الگوي برنامه ريزي راهبردي ساختاري

محصول نهايي طرح در طرح هاي جامع طرح كالبدي و نقشه كاربري زمين

روش هاي توزيع و تقسيم كاربري ها

نحوه رويكرد طرح هاي ساختاري راهبردي به اهداف اقتصادي اجتماعي

رفاه اجتماعي

كيفيت زندگي

عدالت اجتماعي

تقويت زيرساخت هاي توسعه اقتصادي اجتماعي

حفاظت و بهره بردار از منابع و ارزش هاي طبيعي و فرهنگي

تقويت هويت فضايي و هويت اجتماعي شهر

نحوه رويكرد به برنامه ريزي محلي و مشاركت عمومي

جايگاه جامعه محلي

نقش مشاركت

دستاوردهاي برنامه ريزي ساختاري راهبردي

روش هاي تهيه و تصويب طرح هاي ساختاري

شكل و محتواي طرح هاي توسعه و عمران شهري

نحوه ارائه اسناد طرح هاي ساختاري راهبردي

نحوه تصويب طرح هاي ساختاري راهبردي

نظام اجرا و مديريت در طرح هاي ساختاري راهبردي

نحوه رويكرد به تحقق پذيري نظارت و بازنگري طرح هاي توسعه شهري  

علل و روند تحولات برنامه ريزي شهري

به طور كلي عوامل مؤثر در نحوه عمل و تحول برنامه ريزي شهري را در طول قرن بيستم به سه گروه به شرح زير تقسيم بندي كرد:

الف- عوامل سياسي – اقتصادي

 جنگ هاي جهاني و افزايش نقش مداخله دولت در اداره جامعه

 شكل گيري نظام دو قطبي در جهان و تقويت تمركز گرايي

 فروپاشي شوروي و كاهش برنامه ريزي متمركز

 پيدايش ليبراليسم  اقتصاد بازار

 گسترش دموكراسي و مفهوم جامعه مدني

ب- جريان هاي فكري و فلسفي

 خودگرايي تحليلي و نقد اثبات گرايي عملي

 پديدارشناسي و نقد شناخت عملي

 نظريه عمومي سيستم ها و گسترش كل نگري

 نظريه هاي اجتماعي توسعه (كيفيت زندگي)

 جنبش محيط زيست و توسعه پايدار

 جنبش پسامدرنيسم و نفي اقتدارگرايي

پ- نظريه ها و تجارب برنامه ريزي شهري

 تبديل برنامه ريزي شهري به روندهاي قانوني و رسمي در اوايل قرن بيستم

 استفاده از انواع نظريه هاي علوم مختلف در برنامه ريزي شهري

 تأييد نظريه هاي سياسي در برنامه ريزي شهري

 گسترش نقش مديريت برنامه ريزي شهري

در واقع دو گروه اول و دوم، از جمله عوامل بيروني محسوب مي شوند كه بر روند توسعه شهرنشيني و نحوه ساماندهي آن تأثيرگذار بود و گروه سوم در رديف عوامل دروني قرار دارند، كه به طور مستقيم در تحول و تعامل برنامه ريزي شهري دخالت داشته اند.

مي توان گفت سراسر قرن 20 عرصه آزمون و خطاي برنامه ريزي شهري بود، اما نكته بسيار مهم و درس آموز اين است كه ميان دو نيمه اول و دوم قرن بيستم، تفاوت هاي اساسي در عرصه برنامه ريزي شهري مشاهده مي شود. در نيمه اول قرن بيستم، اساس برنامه ريزي عمومي و برنامه ريزي شهري بر اولويت نقش دولت، برنامه ريزي متمركز، تأكيد بر مسائل اقتصادي و كالبدي استوار بود، و روش هاي اصلي آن از خردگرايي و علوم طبيعي و كاربردي بهره مي گرفت.

اين شيوه برنامه ريزي، بنا به محتوا و روش هاي خود به برنامه ريزي جامعه يا برنامه ريزي عقلايي معروف شد، كه الگوي عملي آن به صورت طرح هاي جامع رواج جهاني پيدا كرده است اما در دهه 1960،  نظريه برنامه ريزي سيستمي در غرب رواج پيدا كرد و الگوي طرح‌هاي ساختاري- راهبردي جانشين طرح هاي جامع سنتي گرديد. ولي خيلي زود همراه با شتاب گرفتن تحولات جامع غربي اين شيوه برنامه ريزي نيز به سرعت در معرض تغيير و اصلاح قرار گرفت، به طوري كه در طول دو دهه پاياني قرن بيستم و آستانه قرن 21 اينك نظريه ها و روش هاي نويني در عرصه شهرسازي پديد آمد. كه محورهاي اصلي آن به سمت برنامه ريزي محلي، توسعه مشاركت، اعتلاي كيفيت محيط، گسترش عدالت، و روش‌هاي دموكراتيك معطوف شده است.

سه الگوي اصلي برنامه رزي شهري غرب، از آغاز تا امروز به ترتيب زير است:

الف- الگوي برنامه ريزي جامع و طرح هاي جامع

ب- الگوي برنامه ريزي سيستمي و طرح هاي ساختاري- راهبردي

ج- الگوي برنامه ريزي فرآيندي و دموكراتيك

ويژگي هاي برنامه ريزي جامع

برنامه ريزي جامع اصولاً بر خودگرايي و مباني منطقي استوار است و در عرصه شهرسازي بيش از پيش به سمت انديشه هنري و كالبدي گرايش دارد. در اين گونه برنامه ريزي، اهداف و مقاصد برنامه ريزي از قبل توسط نمايندگان سياسي و مديران جامعه تعيين مي شود و بنابراين در فرآيند برنامه ريزي جامع، موضوع تعميم سازي و تعيين اهداف و سياست ها اصولاً مطرح نيست. در اين شكل از برنامه ريزي، طبق موازين عقلي و عملي (يعني از طريق استقرا و قياس) اطلاعات لازم در مورد شهر جمع آوري و مورد تحليل قرار مي گيرد.

حاصل كار طرح جامع است كه به صورت كامل و جزئي وضعيت كاربري زمين را به حال و آينده به صورت نقشه هاي تفضيلي و ضوابط دقيق اجرايي معلوم مي كند. اين طرح جامع (Conprenexsive plan) يا طرح اصلي (Master plan) تقريباً به صورت قطعي و تغيير ناپذير، به عنوان سند قانوني و الزام آور، مبناي اقدامات بخش خصوصي و عمومي شهر قرار مي گيرد.

به طور كلي مجموعه نقايص و مشكلات طرح هاي جامع شهري را در سه عرصه نظريه، روش شناسي و اجرايي تقسيم كرد.

الف- مشكلات نظري در طرح هاي جامع

الگوي طرح هاي جامع، اصولاً بر مبناي نظري اثبات گرايي، كاركردگرايي و مطلق گرايي استوار است و بنابراين ذاتاً داراي محدوديت هايي است كه نمي تواند شناخت درستي از شهر و راه هاي اصلاح آن نشان دهد. اهم اين مشكلات نظري به قرار زير است:

 عدم توجه كافي به ماهيت پيچيده و پوياي شهر و مشكلات آينده نگري براي آن

 سردرگمي دانش شهرسازي ميان رشته هاي مختلف علوم مهندسي، طبيعي و اجتماعي

 تعليل برنامه ريزي جامع، برنامه ريزي كالبدي و عدم توجه به طراحي شهري

 عدم توجه كافي و روندهاي تصميم سازي و تعيين اهداف و سياست ها

 عدم توجه كافي به اهرم هاي لازم براي نظارت و هدايت توسعه شهري

 عدم توجه كافي به اهداف كيفي، عدالت اجتماعي و ارزش هاي بومي

ب- مشكلات روش شناسي در طرح هاي جامع

 انجام مطالعات تفضيلي، پراكنده، غيرمنسجم و بي هدف

 تأكيد بيش از حد بر روش هاي عملي، تجديدي و ايستا

 ناپيوستگي ميان مراحل برنامه ريزي، طراحي، اجرا و مديريت

 تأكيد بيش از حد بر معيارهاي عملي، تقسيمات مصنوعي و يكسان سازي الگوها

 محصور كردن توسعه آتي شهر در چارچوب خشك و بي انعطاف نقشه كاربري زمين

 عدم توجه كافي به ويژگي هاي اجتماعات محلي و نيازهاي آنها

ج- مشكلات اجرايي و مديريتي

 عدم مشاركت شهروندان و گروه هاي ذي نفع در روند تهيه و اجراي طرح

 تبديل طرح و توسعه شهري به مجموعه اي از ضوابط خشك اداري و رسمي

 عدم توجه كافي به امكانات اجرايي (مالي، فني و سازماني)

 ضعف اهرم هاي نظارت، پيگيري و اصلاح

 عدم استفاده از امكانات مردمي و محلي

رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري (ساختاري- راهبردي)

با انتشار و رواج نظريه عمومي سيستم ها، نظريه سيبرنتيك و نظريه اطلاعات در دهه 1960، و بروز ناكامي ها و انتقادات جوي در مورد برنامه ريزي جامع، توسل به نظريه سيستم ها در زمينه برنامه ريزي به مرحله عمل درآمد. براي نخستين بار در سال 1964 از طرف وزارت مسكن انگلستان، با تشكيل يك گروه مطالعاتي ويژه، موضوع بازنگري در الگوي طرح هاي جامع شهري در دستور كار قرار گرفت. گزارش گروه  برنامه ريزي (planning adrisory group) با عنوان (آينده طرح هاي توسعه و عمران) انتشار يافت كه نظرات و تصميمات آن، كه مبتني بر رويكرد سيستمي بود، به تصويب (قانون برنامه ريزي شهري و روستايي) (1968) منجر شد بر اساس اين قانون (الگوي طرح‌هاي ساختاري) به طور رسمي در انگلستان جانشين الگوي طرح هاي جامع سنتي گرديد و از آن پس، به ساير كشورهاي جهان هم راه يافت.

در هيمن ، در كشور ايالات متحده نظرات و تجارب جديدي در زمينه مديريت و برنامه ريزي شهري مطرح گرديد كه با اهداف و مفاهيم ديگر، با نقد و رو الگوي طرح هاي جامعه سنتي و گرايش به نوعي برنامه ريزي منعطف تر، متنوع تر و پوياتر همراه بود. مجموعه اين تحولات، در نهايت، دوري از برنامه ريزي متمركز و تأكيد بر برنامه ريزي محلي و مشاركت و توجه به روند تصميم سازي و تحليل اهداف و سياست ها و نيز اتخاذ روش هاي اجرايي كارآمدتر در روند برنامه ريزي شهري، منجر گرديد. اين شيوه جديد با عنوان «برنامه ريزي استراتژيك» معروفند.

به طور كلي مي توان گفت كه در طول دو دهه 1960و1970 مجموعه نظريه ها و تجارب شهرسازي در كشورهاي غربي، به سمت رويكردي متمايل شد كه مي توان آن را رويكرد سيستمي و برنامه ريزي ناميد. اين رويكرد، اگرچه از نظام واحد و يكپارچه اي برخوردار نبود، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع به سمت  از رنامه ريزي برنامه ريزي جامع- عقلي و برنامه ريزي صرفاً كالبدي و پيگيري اهداف اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و تلفيق برنامه ريزي و مديريت  بوده است. به طور خلاصه مي توان گفت كه رويكرد سيستمي به 3 صورت تأثير اساسي در توسعه و تكامل برنامه ريزي شهري به جاي نهاده است.

الف- رويكرد سيستمي به عنوان نظريه پايه برنامه ريزي

ب- رويكرد سيستمي به عنوان برنامه ريزي راهبردي

ج- رويكرد سيستمي به عنوان مدل سازي برنامه ريزي

يكي از مظاهر رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري، به عنوان برنامه ريزي راهبردي (استراتژيك) معروف شد كه بيشتر در ايالات متحده آمريكا رواج يافته است. اساس پيدايش برنامه ريزي راهبردي به دو منشأ متمايز نظري و عملي و مرتبط با هم برمي گردد.

مباني نظري برنامه ريزي راهبردي، در واقع از نظريه سيستم ها و نظريه تعميم سازي در مديريت اخذ شده است، ولي تجارب عملي آن به (برنامه ريزي راهبردي شركتي) مربوط مي شود كه در دهه 1960، ابتدا در بخش خصوصي به ظهور رسيد و سپس به برنامه ريزي در بخش عمومي، به ويژه برنامه ريزي شهري راه پيدا كرد.

نخستين بار (منتقدان برنامه ريزي جامع و متمركز، در دهه 1960 اين انديشه را مطرح ساختند كه محدوديت شناختي و محدوديت اطلاعات در عرصه برنامه ريزي ايجاب مي كند كه برنامه ريزان از رفتن به سوي مجهولات و پيش بيني جزئيات پيش بيني ناپذير پرهيز كنند و تلاش خود را بيشتر بر موضوعات روشن تر و اساسي تر متمركز سازند. به نظر فالودي يكي از راه هاي غلبه بر محدوديت‌هاي برنامه ريزي جامع، توسط به راهبردهاي برنامه ريزي و برنامه ريزي راهبردي است. از نظر وي راهبردهاي برنامه ريزي، رويكردهايي است كه امكان مي دهد، روند برنامه ريزي بر پايه شناخت معتبر و امكانات واقعي استوار گردد، و روند تصميم گيري، به جاي تعيين تكليف قطعي و نهايي، در راستاي هدايت و اصلاح روندهاي واقعي و به صورت گام به گام انجام پذيرد. بنابراين برنامه ريزي استراتژيك، از يكسو به ارتباطات متقابل ميان سطوح و مراحل مختلف برنامه ريزي نظر دارد، و از سوي ديگر، توجه به خود را بر مسائل و منابع اصلي متمركز مي سازد و از درگير شدن با انبوه جزئيات پرهيز مي كند و بخشي از وظايف مربوط به تصميم گيري را به عهده نهادهاي محلي وامي گذارد (فالودي، 1973، ص207-218).

در همين زمينه (پيترهال)، نيز در انتقاد از برنامه ريزي جامع، به ضرورت بكارگيري اصول برنامه ريزي راهبردي اشاره مي كند. به نظر وي، برنامه ريزي شهري، بيش از پرداختن به جزئيات به تمركز بيشتر بر روي اصول كلي نياز دارد و بايد بر فرآيند يا توالي زماني در جهت رسيدن به اهداف تأكيد كند. علاوه بر اين، به جاي ارائه حالت مطلوب به صورت دقيق، مي بايد از يك چشم انداز نموداري و كاملاً عمومي از آرايش فضايي در هر نقطه از زمان آغاز كرد و به تدريج و فقط  نياز به پركردن آن به صورت جزء به جزء و گام به گام پيش رفت (ميترهال، 1964، ص4).

به يك اعتبار مي توان گفت كه رويكرد راهبردي بر اعتقاد به نسبت اعتبار علم و اطلاعات و نسبت قدرت تصميم گيري برنامه ريزان و مديران استوار است، و از اين رو برنامه ريزي راهبردي، بيشتر نقش هماهنگ كند. ميان برنامه هاي مختلف و نهادهاي اجرايي را به عهده دارد. در همين چهارچوب است كه نظريه ها و روش هاي مختلف براي تصميم سازي و تصميم گيري، تحليل سيستم ها، تعيين راهبردها و انتخاب گزينه ها به وجود آمده است. از جمله مي توان به روش هايي مانند (تحقيق در عمليات) (researeche operational) و فرآيند (برنامه ريزي/ طرح/ بودجه بندي (P.P.B) و (تحليل سياست هاPolicy anqlysis) اشاره كرد، كه در عرصه هاي مختلف سياسي و نظامي، مديريت و برنامه ريزي رواج پيدا كرده است.

به طور كلي مي توان گفت كه از اواخر دهه 1960 به بعد، تقريباً در سراسر اروپا، ايالات متحده، كانادا و ساير كشورهاي توسعه يافته مثل ژاپن، الگوي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي با اشكال و عناوين مختلف به صورت الگوي مسلط درآمد. اين الگو، اگرچه در كشورهاي مختلف، از نظام واحد و يكساني برخوردار نبود، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع، به سمت دوري از الگوي برنامه ريزي جامع- تفضيلي و اصلاح و تكميل ديدگاه ها و روش هاي برنامه ريزي و اجرا معطوف وبده است. در يك جمع بندي كلي مي توان ويژگي هاي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي را به صورت زير خلاصه كرد:

 تفكيك روند برنامه ريزي به دو سطح (برنامه راهبردي- طرح هاي اجرايي)

 ايجاد نظام سلسله مراتبي در تصميم سازي، تصميم گيري و اجرا

 تلفيق اهداف كالبدي طرح هاي شهري با اهداف اقتصادي و اجتماعي

 تلفيق عوامل برنامه ريزي با عوامل اجرايي و مشاركت عمومي

 تأكيد انعطاف پذيري، پويايي و اصلاح پذيري طرح هاي توسعه شهري

رويكرد سيستمي با توجه به نقش مسلط برنامه ريزي جامع- تفضيلي كه بر اصول برنامه ريزي (، كالبدي و قطعي استوار بود، تغييري بنيادي در مباني طرح هاي شهري به وجود آورد و چشم اندازي تازه در برابر آينده شهرسازي كشور، در زير برخي از مهمترين نتايج رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري اشاره مي شود.

الف- از ديدگاه نگرش سيستمي، برنامه ريزي براي يك شهر نمي تواند به مجرد و جدا از روابط آن با نواحي و شهرهاي همجوار انجام پذيرد. بنابراين برنامه ريزي شهري مستلزم بر ايجاد يك نظام يكپارچه از سطوح مختلف برنامه ريزي قضايي است كه نحوه پيوستگي و هماهنگي متقابل ميان سيستم هاي فرادت و فرودت را نشان مي دهد و راه هاي ايجاد تعادل و توازن ميان آنها را معلوم مي كند. بر پايه اين نگرش است كه فرآيند حرفه اي و ارتباط دو سويه ميان نهادهاي برنامه ريزي مركزي و نهادهاي برنامه ريزي و مديريت محلي، به عنوان يك اصل پايه اي، پذيرش عام پيدا كرده است.

ب- تحليل سيستمي بيانگر آن است كه شهر فقط يك سيستم كالبدي يا طبيعي نيست، بلكه بستر اصلي زندگي فردي و جمعي انبوه انسان هاست و بنابراين مكاني براي تحقق آرمان ها، بروز خلاقيت و جستجوي سعادت و رضايت آنان محسوب مي شود. از اين نظر برنامه ريزي شهري مي بايد فراتر از اهداف كالبدي و كاركردي، به نيازهاي اجتماعي، فرهنگي و رواني مردم پاسخ گويد. اين امر ضرورتاً برنامه ريزي شهري را با عرصه هاي ديگر مانند كيفيت محيط، رفاه عمومي، عدالت اجتماعي، مشاركت شهروندان و غيره مرتبط مي سازد و راه‌هاي وصول به آنها را در دستور كار خود قرار مي دهد.